Transport collectif urbain - La contribution des usagers en question

mercredi 26 septembre 2018

En direct de l’institutionnel

Malgré la croissance des coûts d’exploitation des transports collectifs urbains, la participation financière de leurs usagers diminue, constate le Commissariat général du développement durable. À l’heure des débats sur la gratuité, il rappelle les évolutions à l’œuvre depuis quinze ans dans les grandes agglomérations pour financer le fonctionnement des transports publics.

« Pour faire face à l’accroissement de la population urbaine, et par conséquent de la congestion automobile et des émissions polluantes qui en résultent, l’offre de transport urbain s’est fortement développée au cours des vingt dernières années », relève le CGDD. « La fréquentation des réseaux a suivi et les charges d’exploitation ont augmenté très rapidement, notamment dans les réseaux de province non équipés de métro ou tramway ; ceux-ci n’ont pas cherché à compenser la croissance de leurs dépenses par des augmentations tarifaires. »

Le coût total du transport urbain (somme des ressources des autorités organisatrices et des recettes du trafic des sociétés d’exploitation) s’est accru de 5,2 % en moyenne annuelle depuis 2000 en province et de 3,8 % en Île-de-France, la contribution relative des usagers a diminué dans tous les réseaux. Dans les réseaux dotés de métros ou de tramways, les recettes tarifaires et les dépenses d’exploitation, qui excluent les investissements, notamment en matériel roulant, en billettique ainsi que les gros travaux, se sont accrues à des rythmes comparables.

« Rapportées au nombre de voyages, les charges d’exploitation sont en 2015 de 1,38 euro à la RATP, de 1,51 euro dans les réseaux de province équipés de tramways et métros, de 2,20 euros dans les grands réseaux sans métro ou tramway, de 2,33 euros dans les réseaux de 50 à 100 000 habitants », détaille le CGDD. Les recettes tarifaires, elles, qui comprennent les ventes de billets et les abonnements représentaient en 2015 41 centimes dans les réseaux de 50 à 100 000 habitants, 39 centimes dans les grands réseaux non équipés de métros ou tramways et 68 centimes à la RATP.

L’étude du CGDD pointe une baisse de la couverture des charges d’exploitation par les recettes tarifaires entre 2000 et 2015 : ce taux de couverture est ainsi passé au cours de cette période de 31 % à 18 % dans les réseaux de 50 à 100 000 habitants, de 33 % à 18 % dans ceux sans métro ou tramway et de 37% à 32 % dans ceux qui en sont équipés. Seule la RATP bénéficie encore d’un taux de couverture important, malgré une baisse de cinq points en quinze ans (49 % en 2015 contre 54 % en 2000).

En 2015, les usagers finançaient 38 % du coût total en Île-de-France, qui s’élevait à 9,4 milliards d’euros. En province, où ce coût était de 7,3 milliards d’euros, leur part était de 20 % dans les réseaux dotés de métro et de tramway et de 12 % dans ceux qui n’en étaient pas équipés.

Du coup, la participation des collectivités publiques dans les dépenses des autorités organisatrices s’accroît. « Pour assurer l’équilibre financier des opérateurs de transport collectif urbain, les autorités organisatrices leur versent des subventions d’exploitation ou d’équilibre et par ailleurs des compensations tarifaires lorsqu’elles imposent des tarifs sociaux pour certaines catégories d’usagers » rappelle le CGDD. « Comme les recettes commerciales des opérateurs croissent moins rapidement que leurs dépenses d’exploitation, les autorités organisatrices sont de plus en plus sollicitées. »

Les principales ressources de ces dernières sont le versement transport et la participation des collectivités (communes, ou regroupements de communes sur leurs budgets annuels, éventuellement départements, régions, État, voire Union européenne). En 2015, les ressources des autorités organisatrices de province de plus de 50 000 habitants étaient d’environ 6,1 milliards d’euros contre 1,9 milliard en 1995. Le versement transport (VT) en représentait environ 61 % (contre 69 % dix ans plus tôt). Dans les ressorts territoriaux sans métro et tramway de plus de 100 000 habitants, la part du VT dépassait les 68 % et représentait 51 % dans ceux de 50 à 100 000 habitants. Hors recettes du trafic, les ressources d’Île-de-France Mobilités s’élevaient à 5,9 milliards d’euros et le VT en représentait 64 %.

Promesse de campagne devient réalité. Après l’avoir expérimenté le week-end et les jours fériés, la communauté urbaine de Dunkerque fait un pas de plus en passant depuis le 3 septembre 2018 à la gratuité sept jours sur sept de son réseau de bus. Lors des dernières municipales, celui qui fut élu maire de Dunkerque et président de sa communauté urbaine en avait fait un axe fort et défendu la gratuité du bus pour « provoquer un choc favorable au transport en commun » et « rendre du pouvoir d’achat aux habitants ».

Les recettes de billettique ne sont pas négligeables. La perte sèche liée à leur abandon n’est pas jugée insurmontable. Le manque à gagner de 4,5 millions d’euros par an, soit 10% du coût global du réseau, a été compensé grâce à un arbitrage budgétaire (annulation d’un projet d’équipement sportif). Quant à la tarification sociale, elle y est déjà en place. « Ancienne et avancée, celle-ci a sans doute facilité la logistique du passage à une gratuité partielle puis complète. D’un point de vue économique, la CUD n’a jamais pu compter sur des recettes commerciales substantielles. Cette tradition ancrée de tarification progressive en fonction du statut et du revenu des passagers peut en partie expliquer que le passage à la gratuité n’ait pas produit de véritable levée de boucliers de la part des acteurs locaux en charge des transports publics. »

Instaurée ces dernières années dans une trentaine d’agglomérations initialement de taille réduite (moins de 30.000 habitants), la gratuité s’est étendue peu à peu à des agglomérations plus importantes comme Gap, Vitré, Compiègne, Châteauroux, Castres-Mazamet, Aubagne, récemment Niort et dernièrement Dunkerque, la plus grande agglomération à rendre gratuits ses transports en commun. Cette mesure choc et très politique refait surface et d’autres grandes agglomérations, comme Amiens et Grenoble, y réfléchissent. Serait-ce un enjeu fort des prochaines municipales du printemps 2020 ?

Une mini-révolution dans un secteur globalement hostile à la gratuité totale, sensible au fait de remettre l’usager au centre mais sans dépasser ce qui reste considéré comme une ligne rouge. Cette tentation de la gratuité, les opérateurs de transports (UTP), les associations d’élus (Gart) ou d’usagers (Fnaut) la dénoncent régulièrement d’une voix commune. Ils pointent un risque de dégradation de l’offre avec la baisse des subventions publiques.

Dans une note de position réactualisée fin 2017, le Groupement des autorités responsables des transports (Gart) recense une vingtaine de réseaux ayant fait le choix de la gratuité totale, soit « une minorité sur plus de 300 autorités organisatrices de la mobilité ». Il relève que la question continue de « s’inviter dans les débats tout particulièrement lors des grands rendez-vous électoraux » et qu’un nombre croissant d’agglomérations s’y mettent, majoritairement de moins de 50 000 habitants. Il appartient à chaque élu de choisir, en vertu de la libre administration des collectivités. « Le budget transport est déjà le premier budget dans la plupart des agglomérations. Si on instaure la gratuité, il faut l’augmenter de 30 %. Dans ce cas, soit on augmente les impôts pour compenser, soit on baisse les investissements, ce qui entraîne une dégradation du service ». « La gratuité revient à faire payer le contribuable à la place de l’usager », ce qui ne paraît pas « juste ». L’association d’élus introduit une nuance dans son refus d’encourager cette pratique : elle serait éventuellement « pertinente dans certains réseaux où les recettes tarifaires sont très faibles, voire inférieures au coût de la perception, mais ne peut être généralisable à l’ensemble des territoires ». Il lui est préféré le développement de tarifications sociales ou solidaire permettant aux personnes qui ont peu de moyens d’accéder facilement aux transports en commun.

Une étude réalisée par une association de chercheurs et le cabinet d’études Vigs se présente comme « une contribution scientifique au débat sur la gratuité », sur son impact pour les usagers et les territoires. C’est aussi un véritable guide destiné aux collectivités qui s’intéressent au sujet. Les effets positifs de la gratuité y sont décryptés : incitation à abandonner la voiture, évolution de la fréquentation (notamment dans les villes pionnières, croissance du nombre de voyageurs en partie due à une sous-utilisation du réseau avant sa mise en gratuité), développement de la mobilité et du lien social, diversification de la clientèle (plus de familles), allègement du budget des ménages en difficulté, transformation des pratiques (baisse des incivilités, réactions des chauffeurs), dynamisation de centre-ville en déclin…

L’étude ne fait l’impasse ni sur les villes qui l’ont testée puis jeté l’éponge (Colomiers en Haute-Garonne, Compiègne dans l’Oise), ni sur « les sérieux défis et incertitudes que la gratuité pose dans deux domaines » : la viabilité économique de la mesure dans un contexte de recettes déjà « sous pression » et de coûts de fonctionnement qui augmentent, et la lourde restructuration que cela impose pour l’exploitant « à la fois dans le reclassement de ses agents de maîtrise mais aussi dans l’évolution des pratiques du métier ». Par ailleurs, des pistes de recherche sont listées et donnent de la matière à creuser pour les années à venir.

Hostile à la gratuité pour tous des transports urbains, la Fédération nationale des associations d’usagers des transports (Fnaut) a défendu ce 13 septembre son argumentaire et déconstruit un par un les arguments avancés par les partisans de cette mesure « idéologique mais qui ne correspond pas à la demande sociale ». L’offre de transports est jugée « très médiocre » dans les villes qui adoptent la gratuité pour tous et sur l’ensemble du réseau. Médiocre, c’est-à-dire « sans transport collectif en site propre et avec de faibles fréquences ». L’offre de transports, peu coûteuse dans ce cas pour la collectivité locale, génère aussi de faibles recettes de billettique.

La Fnaut reconnaît que la gratuité a une « bonne image de marque » et certains avantages comme le fait de faciliter le travail des conducteurs. Valables à court terme, ils le seraient moins à moyen terme. La hausse de la fréquentation est souvent mise en avant mais elle est souvent estimée, non mesurée et pour l’augmenter, mieux vaut améliorer l’offre, par exemple en musclant les fréquences, la vitesse commerciale, le confort à bord ou en revoyant les priorités de circulation.

L’utilité de la gratuité est aussi remise en cause dans la clientèle qu’elle attire : des captifs, des piétons, des cyclistes mais pas massivement des automobilistes (report modal). Par ailleurs, la corrélation entre le prix du billet et le niveau de fréquentation du réseau n’est pas certaine.

Résumé en une phrase, le constat serait le suivant : « Malgré ses apparences séduisantes à court terme, la gratuité est une fausse bonne idée car, à moyen terme, ses effets pervers desservent les intérêts des usagers et de la collectivité. » À l’heure où les moyens financiers des collectivités diminuent « alors que les besoins de transport public croissent », cette gratuité « monopolise les ressources nécessaires pour investir et renforcer l’offre ».
L’association déconseille aux élus de se lancer, même dans les petites agglomérations.

(Source : caisse des dépôts et consignation)



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