Action publique 2022 : le Premier ministre précise la transformation de l’administration territoriale de l’État

jeudi 6 septembre 2018

En direct de l’institutionnel

Comme le gouvernement l’a annoncé mi-juillet, l’objectif initial d’annoncer, après la publication du rapport du comité d’experts CAP22 et à l’occasion d’un second comité interministériel de la transformation publique en juillet, les décisions de transformation de l’action publique dans le cadre du programme Action publique 2022 a été abandonné.
Lui a été préférée la présentation "au fil de l’eau" des différents plans de transformation ministériels et transverses. Gérald Darmanin, le ministre de l’Action et des Comptes publics, a débuté le 11 juillet en exposant les grandes lignes de la réorganisation de son administration.

Le 25 juillet c’est au tour du Premier ministre d’annoncer, à l’issue de la Conférence nationale de l’administration territoriale de l’État, par communiqué, les grands axes de la transformation de l’organisation territoriale des services de l’État, qui doit être engagée à la rentrée pour se positionner "au plus près du terrain", conformément aux orientations fixées par le président de la République lors de son discours au Congrès le 9 juillet. Emmanuel Macron avait alors annoncé que le Premier ministre devait prochainement présenter "un plan de réforme de l’action publique avec deux objectifs : la baisse de la dépense publique et le retour de l’État et des services publics dans tous les territoires."
C’est en fait une énième vague pour les services déconcentrés de l’État qui, après la RéATE mise en œuvre à partir de 2010 lors du quinquennat de Nicolas Sarkozy, ont à nouveau dû se réorganiser, sous la présidence de François Hollande, dans le sillage de la réforme territoriale.

Dans une circulaire adressée le 24 juillet 2018 aux ministres, secrétaires d’État et préfets de région, le Premier ministre détaille la transformation de l’organisation territoriale des services publics qu’il a rendue publique le 25 juillet. Les orientations affichées de cette transformation visent à "mieux répondre aux attentes des citoyens et des agents", elles feront l’objet d’une concertation interministérielle. Il revient aux préfets de région "d’engager le travail de concertation sur les axes de transformation avec l’ensemble des parties prenantes en veillant tout particulièrement à la qualité du dialogue social", donc en associant les syndicats. Préfets et ministres devront rendre leurs observations et "toute évolution de mission complémentaire" qui leur semble pertinente, avant fin octobre pour des décisions "d’ici la fin de l’année 2018".
"Il s’agit, après un diagnostic partagé, de mettre à même l’État de remplir au mieux ses missions de service public", explique Édouard Philippe, indiquant adresser le même jour une seconde circulaire aux membres du gouvernement sur "la nécessaire relance de la déconcentration et la réorganisation des administrations centrales", les deux réformes se combinant.

L’objectif présenté est de "tirer toutes les conséquences de la décentralisation en respectant les compétences des collectivités locales ; de réinsuffler sens, cohérence et efficacité aux missions de l’État sur les territoires ; de donner des leviers d’action à ceux qui les exercent".

Cette transformation de l’organisation territoriale des services publics répond à trois principes :
• "Partir des attentes des citoyens" : "L’État déconcentré doit être entièrement tourné vers leurs besoins concrets et quotidiens", estime le gouvernement.
• "Se positionner au plus près du terrain" : "Pour répondre au besoin de proximité et d’accompagnement, l’exercice des missions devra se faire prioritairement au niveau départemental et infra-départemental en revenant sur la tendance continue à la concentration des moyens au niveau régional qui a marqué les évolutions de ces 15 dernières années."
• "Encourager la différenciation" : Estimant que "le modèle d’une organisation unique plaquée sur l’ensemble des territoires a atteint ses limites", Matignon souhaite "permettre aux services déconcentrés de s’adapter aux spécificités de chaque territoire".

Ces trois principes seront déclinés ans chacun des trois chantiers qui seront lancés de façon complémentaire :
• "Renforcer l’État sur ses missions "cœur de cible" pour "aller au bout de l’exercice de revue des missions". "Afin de concentrer les efforts et les moyens sur les missions fondamentales", les administrations devront "clarifier le rôle de chacun et aller au bout du partage des compétences avec les collectivités et les opérateurs". Comme le Premier ministre "s’y est engagé lors de la Conférence nationale des territoires, cette clarification des missions reposera dès la rentrée sur une concertation étroite avec les représentants des collectivités territoriales".
• "Donner davantage de marges de manœuvre et de pouvoir de décision aux préfets et acteurs locaux" "en déconcentrant les décisions à leur niveau, en leur permettant de moduler leur organisation ou de mutualiser leurs moyens".
• "Repenser l’offre de services publics de proximité" :
Admettant la crainte des citoyens de voir "le service public s’éloigner" avec le développement de la dématérialisation des démarches administratives, la mise sous tension des services déconcentrés ces dernières années du fait des réductions d’effectifs, impliquant des interrogations de la part des agents sur "le sens de leurs missions", le Premier ministre insiste sur la nécessité de clarifier et de simplifier les "compétences respectives de l’État [et de ses opérateurs] et des collectivités territoriales". Il s’agit de renforcer l’intervention de l’État là où celles-ci sont prioritaires en réaffirmant "clairement" l’importance du niveau départemental pour privilégier "le maintien des services publics au plus proche des usagers".

La réorganisation des services déconcentrés conduira donc à "revoir les missions comme le dimensionnement des administrations centrales et régionales dont ils dépendent".
Cela se traduira par :
• Le renforcement des missions de l’État en matière de sécurité, prévention et gestion des crises ; contrôle, lutte contre les fraudes et inspection ; gestion des flux migratoires ; ingénierie territoriale ; environnement ; insertion professionnelle et lutte contre la pauvreté ; égalité entre les femmes et les hommes ; préservation du patrimoine.
• L’allègement du périmètre d’action de l’État concernant :
"-" les compétences de développement économique en matière de suivi des dossiers de restructuration les plus sensibles ;
"-" la compétence relative au tourisme (décentralisée depuis 2003 et prise en compte par les collectivités, elle "n’a plus vocation à être exercée par l’État sur le terrain") ;
"-" les compétences relatives au logement, à la cohésion des territoires, à la jeunesse et à la vie associative autres que le logement, l’hébergement d’urgence, l’inspection et le contrôle, la politique de la ville qui ont "vocation à être largement revues" ;
"-" l’action en faveur du "sport pour tous", aujourd’hui "largement résiduelle" qui sera resserrée sur les territoires carencés" ;
"-" l’action en soutien à la création et aux industries culturelles, qui "peut être mieux articulée avec ce que font les collectivités territoriales" ;
"-" les demandes de permis de construire ou l’instruction de l’aide à la pierre, dont la décentralisation doit être achevée (hormis les demandes de permis de construire relevant de la compétence propre de l’État).
• L’ajustement de la répartition des rôles entre État et opérateur et de l’organisation des services de l’État, notamment :
"-" le pilotage des contrats aidés, assuré par les Direccte, qui "pourrait être transféré à Pôle Emploi" ;
"-" le pilotage des MDPH qui "pourrait être transféré aux ARS, alternativement aux Direccte, ou à une mission à compétence nationale" ;
"-" la compétence logement, actuellement exercée par plusieurs directions départementales, qui "pourrait être réunifiée" ;
"-" les compétences de l’État en matière de politique de la famille et de l’enfance, qui pourraient "être confiées aux CAF ou être réorganisées".
L’ensemble de ces évolutions devront "être analysées, tant au niveau départemental qu’au niveau régional, notamment quant à l’évolution du réseau des DDCS et des DRDJSCS".

Le gouvernement veut "renforcer l’efficacité de l’intervention de l’État en faisant évoluer l’organisation et le fonctionnement des services dans une logique de profonde déconcentration, de plus grande modularité et de mutualisation". Trois objectifs sont visés :
• Introduire souplesse et modularité dans l’organisation des services départementaux :
"En fonction des spécificités locales, et tout en préservant la cohérence et la lisibilité de l’organisation des services départementaux de l’État issue de la RéATE, des fusions ou des rapprochements de DDI ou avec des services de préfecture autour de thématiques spécifiques (par exemple entre DDTM et DDCSPP) pourront être envisagés."
Le gouvernement souhaite notamment "amplifier" plusieurs actions engagées ces dernières années et proposer "d’autres modalités d’organisation" comme :
"-" "des services interdépartementaux communs à deux ou plusieurs départements limitrophes dans des domaines particuliers" ;
"-" le jumelage de deux ou plusieurs DDI de départements limitrophes ;
"-" l’exercice par une DDI de certaines missions au-delà du champ départemental ou au profit de plusieurs départements sous l’autorité des préfets concernés ;
"-" l’exercice par une DDI de missions interdépartementales entre régions limitrophes ;
"-" la mise à disposition des compétences localisées dans une DDI qui interviendrait au profit d’une autre.
Il revient à chaque préfet de région d’identifier "les différentes options de réorganisations envisageables". Ces orientations en particulier risquent de provoquer l’opposition de certaines organisations syndicales, alors que les dysfonctionnements et les réductions d’effectifs des DDI ne cessent d’être pointés depuis la création des DDI en 2010.
• Rationaliser les moyens de fonctionnement :
Outre l’optimisation de l’occupation du patrimoine immobilier de l’État par les administrations, notamment en examinant les possibilités laissées par les espaces libérés par le plan "préfecture nouvelle génération", le Premier ministre compte regrouper les programmes budgétaires afin de "couvrir le périmètre de la RéATE".
Ces moyens communs seraient gérés par des secrétaires généraux communs chargés des fonctions supports à l’échelon des DDI, du réseau des préfectures et des sous-préfectures et, le cas échéant, des unités départementales des directions régionales.
• Réinventer le service public de proximité :
Matignon "souhaite faire évoluer le modèle des Maisons de services au public, mal connues du grand public et au contenu de services trop hétérogène" pour "renforcer le maillage territorial des services publics" tout en "tirant le bénéfice des opportunités offertes par le numérique".
Il compte "déployer des guichets multiservices et polyvalents communs à l’État, aux collectivités et aux opérateurs qui permettront aux usagers de réaliser, en un même lieu, les démarches les plus utiles et les plus demandées". Ces guichets de proximité devront "offrir un ’service public à visage humain’ et un accompagnement personnalisé pour les usagers qui sont aujourd’hui éloignés du numérique".
Dans les territoires où l’accessibilité des services publics est faible, "l’État pourra mettre à disposition des collectivités et des opérateurs des lieux n’accueillant actuellement plus de publics (maisons de l’État, sous-préfectures), où pourront être implantés de nouveaux points de contact mutualisés et polyvalents". Un travail doit être mené avec plusieurs territoires "pilotes".
• Accompagner les transformations grâce à des outils RH et financiers
Selon la circulaire, le ministre de l’Action et des Comptes publics doit détailler "prochainement les outils" mis à disposition des ministres et préfets dans les différents ministères et aux différents niveaux d’administration "afin d’accompagner les transitions professionnelles des agents qui seraient concernés par les réorganisations territoriales (outils au plus près en matière de formation, de reclassement et de mobilité dans la fonction publique, d’aides au départ vers le secteur privé …)"
Ces mesures sont à mettre en perspective avec les orientations que prépare le gouvernement dans le cadre de la concertation en cours sur la fonction publique (notamment le chantier 4 sur l’accompagnement renforcé des transitions professionnelles et des mobilités), elles devront "faire l’objet d’une concertation avec les organisations syndicales" et "les employeurs publics des trois versants".
"Je tiens à ce que cet accompagnement soit particulièrement ambitieux et construit des agents concernés ", conclut le Premier ministre.

Pour en savoir plus :
"-" Rapport
"-" Circulaire

(Sources : Caisse des dépôts et AEF)



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